【판시사항】

준공된 후 20년 등 일정기간이 경과하기만 하면 그로써 곧 도시 및 주거환경정비법 제2조 제3호 (다)목에서 정한 ‘노후화로 인하여 철거가 불가피한 건축물’에 해당하게 되는지 여부(소극)

【판결요지】

도시 및 주거환경정비법(이하 ‘도시정비법’이라 한다)과 그 시행령이 ‘준공된 후 20년(시·도 조례가 그 이상의 연수로 정하는 경우에는 그 연수로 한다, 이하 ‘20년 등’이라 한다)이 지난 건축물’을 ‘노후화로 인한 구조적 결함 등으로 인하여 철거가 불가피한 건축물’의 하나로 규정하고 있는 취지는 준공된 후 일정기간이 경과하면 건축물이 그에 비례하여 노후화하고 그에 따라 구조적 결함 등이 발생할 가능성도 크다는 데 있으므로, 구 도시 및 주거환경정비법 시행령(2009. 8. 11. 대통령령 제21679호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도시정비법 시행령’이라 한다) 제2조 제2항 제1호가 규정하고 있는 ‘준공된 후 20년 등’과 같은 일정기간의 경과는 도시정비법 제2조 제3호 (다)목이 정한 철거가 불가피한 노후·불량건축물에 해당하는지를 판단할 때 노후·불량화의 징표가 되는 여러 기준의 하나로서 제시된 것이라고 보아야 하고, 이와 달리 준공된 후 20년 등의 기간이 경과하기만 하면 그로써 곧 도시정비법과 그 시행령이 정한 ‘노후화로 인하여 철거가 불가피한 건축물’에 해당하게 되는 것은 아니다. 또한 도시정비법 제12조가 일정한 경우 필수적으로 주택단지 내의 건축물을 대상으로 안전진단을 실시한 다음 그 결과 등을 종합적으로 검토하여 정비계획 수립 또는 주택재건축사업 시행 여부를 결정하도록 규정하고 있는 점에 비추어 보더라도, 준공된 후 20년 등의 기간이 경과하였다는 것이 노후·불량건축물에 해당하는지를 판단하는 유일한 기준이 된다고 할 수 없다. 나아가 정비사업에는 토지 또는 건축물 수용이나 매도청구 등과 같이 재산권 제한에 관한 절차가 필수적으로 수반되는 것을 고려할 때, 토지 또는 건축물 소유자 등의 이해관계도 충분히 고려되어야 한다. 이러한 점과 규정의 형식 및 취지 등을 종합해 보면, 도시정비법 제2조 제3호 (다)목 및 구 도시정비법 시행령 제2조 제2항 제1호가 규정한 ‘건축물의 노후화로 인한 구조적 결함 등으로 인하여 철거가 불가피한 건축물로서 대통령령으로 정하는 바에 따라 시·도 조례로 정하는 건축물’이란, 준공된 후 20년 등이 지난 건축물로서 그로 인하여 건축물이 노후화되고 구조적 결함 등이 발생하여 철거가 불가피한 건축물을 말한다고 해석하는 것이 타당하다.

【참조조문】

도시 및 주거환경정비법 제2조 제3호 (다)목, 구 도시 및 주거환경정비법 시행령(2009. 8. 11. 대통령령 제21679호로 개정되기 전의 것) 제2조 제2항 제1호

【참조판례】

대법원 2010. 7. 15. 선고 2008두9270 판결

【전 문】

【원고, 피상고인】 원고 1 외 5인 

【피고, 상고인】 대전광역시장 

【피고보조참가인】 조합 설립추진위원회

【원심판결】 대전고법 2010. 7. 8. 선고 2010누519 판결

【주 문】

상고를 기각한다. 상고비용 중 보조참가로 인한 부분은 피고 보조참가인이, 나머지는 피고가 각 부담한다.

【이 유】

1. 상고이유를 판단한다.

가. 도시 및 주거환경정비법(이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제1조는 “이 법은 도시기능의 회복이 필요하거나 주거환경이 불량한 지역을 계획적으로 정비하고 노후·불량건축물을 효율적으로 개량하기 위하여 필요한 사항을 규정함으로써 도시환경을 개선하고 주거생활의 질을 높이는 데 이바지함을 목적으로 한다.”고 규정하고, 그 제2조 제3호는 “노후·불량건축물이라 함은 다음 각목의 1에 해당하는 건축물을 말한다.”고 정의한 다음, 그 (다)목에서 ‘도시미관의 저해, 건축물의 기능적 결함, 부실시공 또는 노후화로 인한 구조적 결함 등으로 인하여 철거가 불가피한 건축물로서 대통령령으로 정하는 바에 따라 시·도 조례로 정하는 건축물’이라고 규정하고 있다. 이러한 위임에 따라 구 도시 및 주거환경정비법 시행령(2009. 8. 11. 대통령령 제21679호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도시정비법 시행령’이라 한다) 제2조 제2항은 “ 법 제2조 제3호 (다)목에서 ‘대통령령이 정하는 건축물’이라 함은 다음 각호의 1에 해당하는 건축물을 말한다.”고 하여, 그 제1호로서 ‘준공된 후 20년(시·도 조례가 그 이상의 연수로 정하는 경우에는 그 연수로 한다)이 지난 건축물’을 들고 있다.

이와 같이 도시정비법과 그 시행령이 ‘준공된 후 20년(시·도 조례가 그 이상의 연수로 정하는 경우에는 그 연수로 한다, 이하 ‘20년 등’이라 한다)이 지난 건축물을 ‘노후화로 인한 구조적 결함 등으로 인하여 철거가 불가피한 건축물’의 하나로 규정하고 있는 취지는 준공된 후 일정기간이 경과하면 건축물이 그에 비례하여 노후화하고 그에 따라 구조적 결함 등이 발생할 가능성도 크다는 데에 있다고 할 것이므로, 구 도시정비법 시행령 제2조 제2항 제1호가 규정하고 있는 ‘준공된 후 20년 등’과 같은 일정기간의 경과는 도시정비법 제2조 제3호 (다)목이 정한 철거가 불가피한 노후·불량건축물에 해당하는지 여부를 판단함에 있어 그 노후·불량화의 징표가 되는 여러 기준의 하나로서 제시된 것이라고 보아야 하고, 이와 달리 준공된 후 20년 등의 기간이 경과하기만 하면 그로써 곧 도시정비법과 그 시행령이 정한 ‘노후화로 인하여 철거가 불가피한 건축물’에 해당하게 되는 것은 아니라고 할 것이다 ( 대법원 2010. 7. 15. 선고 2008두9270 판결 참조).

또한 도시정비법 제12조가 일정한 경우에 필수적으로 주택단지 내의 건축물을 대상으로 안전진단을 실시한 다음 그 결과 등을 종합적으로 검토하여 정비계획의 수립 또는 주택재건축사업의 시행 여부를 결정하도록 규정하고 있는 점에 비추어 보더라도, 준공된 후 20년 등의 기간이 경과하였다는 것이 노후·불량건축물에 해당하는지 여부의 유일한 판단 기준이 된다고 할 수 없다.

나아가 정비사업에는 토지 또는 건축물의 수용이나 매도청구 등과 같이 재산권의 제한에 관한 절차가 필수적으로 수반됨을 고려할 때, 토지 또는 건축물 소유자 등의 이해관계도 충분히 고려되어야 한다.

이러한 점과 규정의 형식 및 취지 등을 종합해 보면, 도시정비법 제2조 제3호 (다)목 및 그 시행령 제2조 제2항 제1호가 규정한 ‘건축물의 노후화로 인한 구조적 결함 등으로 인하여 철거가 불가피한 건축물로서 대통령령으로 정하는 바에 따라 시·도 조례로 정하는 건축물’이라 함은, 준공된 후 20년 등이 지난 건축물로서 그로 인하여 건축물이 노후화되고 구조적 결함 등이 발생하여 철거가 불가피한 건축물을 말한다고 해석함이 타당하다.

나. 원심판결 및 원심이 인용한 제1심판결 이유에 의하면, 원심은 구 도시정비법 시행령 제2조 제2항 제1호에 규정된 준공된 후 20년 등의 기간 경과 기준을 충족하더라도 현장조사 등을 통하여 개개 건축물이 철거가 불가피한 건축물인지 여부에 대한 검토 등이 선행된 다음에야 도시정비법 제2조 제3호 (다)목에 규정된 노후·불량건축물에 해당하는지 여부를 가려볼 수가 있는데, 피고가 제출한 증거만으로는 이를 인정하기에 부족하다고 보아 피고의 이 사건 주택재건축사업 정비구역지정처분이 위법하다고 판단하였다.

원심의 이러한 판단은 위 법리에 따른 것으로서 정당하고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와 같이 노후·불량건축물의 판단 기준에 관한 법리를 오해한 위법은 없다.

다. 그러므로 상고를 기각하고, 상고비용 중 보조참가로 인한 부분은 피고 보조참가인이, 나머지는 피고가 각 부담하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결하되, 이 판결에는 대법관 전수안, 대법관 신영철의 보충의견이 있다.

2. 대법관 전수안, 대법관 신영철의 보충의견은 다음과 같다.

가. 수권규정에서 일정한 요건을 정한 후 그러한 요건에 해당하는 사항의 규율에 관하여 하위법령에 이를 위임한 경우, 수권규정과 하위법령이 결합하여 하나의 완성된 규율을 형성하게 되고, 이 경우 그 규율 내용은 수권규정이 어떠한 형식으로 위임하였는지, 그에 따른 하위법령의 내용은 어떠한지에 따라 결정되므로, 수권규정이 하위법령에 일정한 요건에 관한 규율을 위임하였다고 하여 그 하위법령에 규정된 내용만을 보고 그 규율 내용을 판단할 수는 없다. 하위법령인 대통령령이 정한 ‘준공된 후 일정기간이 지난 건축물’이기만 하면 그로써 곧 상위의 수권규정에서 정한 ‘철거가 불가피한 건축물’에 해당한다고 볼 수 없음은 수권규정과 하위법령의 해석에 관한 법리에 비추어서도 그러하다고 할 것이다.

나. 정비구역 지정은 표준화되고 획일적인 기준에 의하여 판단될 필요가 있음에도 도시정비법 제2조 제3호 (다)목은 노후·불량건축물로서 철거가 불가피한 건축물인지 여부를 판단할 구체적 조사방법을 규정하고 있지는 않다.

그러나 도시정비법 제12조는 정비계획의 수립 또는 주택재건축사업의 시행 여부를 결정하기 위하여 일정한 경우에 필수적으로 주택단지 내의 건축물을 대상으로 안전진단을 실시하여야 하고( 제1항, 제2항) 시장·군수는 안전진단 실시 여부를 결정함에 있어 현지조사 등을 통하여 해당 건축물의 구조안정성, 건축마감, 설비노후도 및 주거환경 적합성 등을 심사하여야 하며( 제3항), 안전진단은 국토해양부장관이 정하여 고시하는 기준에 따라 실시하도록 규정하고 있고( 제4항), 구 도시정비법 시행령 제20조 제1항 본문은 도시정비법 제12조의 규정에 의한 주택재건축사업을 위한 안전진단은 공동주택을 대상으로 하도록 규정하고 있으며, 이러한 위임에 따라 주택재건축 판정을 위한 안전진단기준(국토해양부 고시 제2009-814호)은 공동주택에 대한 재건축 안전진단의 실시방법을 구체적으로 정하고 있다. 도시정비법령의 위임에 따른 것은 아니지만 단독주택지 재건축 업무처리기준(국토해양부 훈령 제2009-307호)은 “노후·불량건축물에 해당하는지 여부가 불확실한 때에는 안전진단을 실시할 수 있으며, 안전진단 기준이 없거나 적용하기 곤란한 건축물에 대하여는 건축구조기술사 등 전문가의 조사 등으로 판단한다.”는 등의 준칙을 두고 있다.

이와 같이, 비록 도시정비법 제2조 제3호 (다)목이 노후·불량건축물에 대한 별도의 조사방법에 관하여 규정을 두고 있지는 않다고 하더라도 공동주택의 경우에는 도시정비법령의 위임에 따라 주택재건축사업을 위한 구체적인 안전진단 기준이 마련되어 있을 뿐 아니라, 단독주택의 경우에도 도시정비법 제2조 제3호 (다)목의 규정 취지, 공동주택에 관한 구체적 안전진단 기준의 예에 비추어 건축구조기술사 등 전문가로 하여금 해당 건축물의 구조안정성, 주거환경 적합성, 설비노후도와 같은 여러 요인을 심사하게 하는 등의 방법으로 객관적이고 합리적인 기준을 마련하는 것이 충분히 가능하다. 그러한 기준에 따라 철거가 불가피한 건축물인지를 조사한 후에 노후·불량건축물에 해당하는지 여부를 판단한다고 하여 주택재건축사업의 원만한 진행이 어렵게 된다고 볼 수도 없다. 그렇지 않고 이 사건 원고들과 같은 단독주택 소유자들의 경우 아무런 객관적인 조사 없이도 준공된 후 20년 등의 기간이 경과하였다는 이유만으로 주택재건축사업의 대상이 될 수 있다고 한다면, 공동주택은 도시정비법령상 안전진단이라는 통제절차를 거쳐 주택재건축사업 시행 여부가 결정되는 반면 단독주택은 그러한 통제장치가 마련되어 있지 않다는 점에서 합리적 이유 없이 차별하는 결과가 된다.

다. 정비사업이 일정한 경우에 토지 또는 건축물의 강제적 처분을 예정하고 있는 만큼, 그 의사에 반하여 자신의 토지 또는 건축물을 수용당하거나 매도하게 되는 토지 또는 건축물 소유자 등의 이해관계가 충분히 고려되어야 하며, 이러한 배려가 정비사업의 원활한 진행에도 도움이 된다. 개별 건축물의 구조나 안정성, 주거환경 적합성 및 보존 상태 등에 비추어 철거가 불가피하다고 볼 수 없음에도 불구하고 준공된 후 20년 등의 기간이 경과되었다는 기준만으로 노후·불량건축물에 해당한다고 보게 되면 무분별한 정비사업의 시행으로 인한 경제적 손실과 낭비가 초래될 수 있으며, 전통 한옥 등과 같이 보존 가치가 높은 건축물의 경우에는 보다 큰 가치가 훼손될 수도 있다.

대법원장 양승태(재판장) 대법관 박일환 김능환 전수안(주심) 안대희 양창수 신영철 민일영 이인복 이상훈 박병대 김용덕 박보영

(출처: 대법원 2012. 6. 18. 선고 2010두16592 전원합의체 판결 [주택재건축사업정비구역지정처분취소] > 종합법률정보 판례)

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【주 문】

1. 피고의 항소를 기각한다.

2. 항소비용 중 보조참가로 인한 비용은 피고보조참가인이, 나머지 부분은 피고가 각 부담한다.

【청구취지 및 항소취지】

1. 청구취지

피고가 2009. 2. 27. 대전광역시 고시 제2009-50호로 한 삼성동3구역 주택재건축정비사업 정비구역지정처분을 취소한다.

2. 항소취지

제1심 판결을 취소하고, 원고들의 청구를 모두 기각한다.

【이 유】

1. 제1심 판결의 인용

이 법원이 이 사건에 관하여 설시할 이유는, 피고 및 피고보조참가인의 각 주장에 관하여 아래 추가판단사항에서 부연하여 설시하는 외에는 제1심 판결 이유 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.

2. 추가판단사항

가. 피고의 주장 및 판단

1) 피고의 주장

가) (1) 구 도시정비법은 ‘노후·불량 건축물’이라는 점에 관하여 ‘별도의 조사과정’을 요건으로 규정하고 있지 아니하고, ‘별도의 조사방법’에 대한 아무런 규정이 없다.

(2) 구 도시정비법 제2조 제3호 다목이 규정한 노후·불량 건축물의 개념은 추상적인 개념이어서 그 개념만으로는 정비구역 지정여부를 판단할 수 없고, 구 도시정비법 시행령 제2조 제2항은 정비구역 지정여부를 판단하기 위하여 보다 구체적인 기준을 세부적으로 유형화하여 제시하고 있으므로, 구 도시정비법 시행령 제2조 제2항 제1호에 규정된 ‘준공된 후 20년(시·도 조례가 그 이상의 연수로 정하는 경우에는 그 연수로 한다)이 지난 건축물’에 해당하는 건축물을 노후·불량 건축물로 판단하는 것이지, 건축물의 노후·불량 여부에 대하여 별도로 조사를 하여 확인하여야 하는 것은 아니라 할 것이다.

(3) 또한 공동주택의 경우와는 달리 일반주택의 경우에는 ① 표본의 선정, 기울기 및 침하평가, 내하력평가, 내구성평가, ② 건축마감 및 설비노후도 평가, 전기통신설비노후도 평가, ③ 조사대상의 범위 등에 관하여 아무런 기준이 없으므로 안전진단을 할 수가 없다.

나) 그리고 피고는 이 사건 정비구역지정처분을 함에 있어 정비계획수립, 정비구역지정신청, 정비구역지정고시에 이르기까지 단계별로 이 사건 정비구역 내 건축물에 대한 노후·불량여부를 조사하였다.

다) 또한 앞서 본 바와 같이 구 도시정비법 제2조 제3호 다목에는 노후·불량 건축물에 대한 객관적인 기준이 제시되어 있지 아니하므로, 건축물의 노후·불량 여부에 대한 판단은 피고의 재량에 해당한다.

라) 따라서 피고의 이 사건 처분은 적법하다.

2) 판단

가) 노후·불량 건축물 여부의 판단에 관한 주장 부분

구 도시정비법 제2조 제3호 다목은 도시미관의 저해, 건축물의 기능적 결함, 부실시공 또는 노후화로 인한 구조적 결함 등으로 인하여 철거가 불가피한 건축물로서 대통령령이 정하는 건축물을 노후·불량건축물 중 하나로 규정하고 있고, 이에 따라 구 도시정비법 시행령 제2조 제2항 제1호는 준공 후 20년(시·도 조례가 그 이상의 연수로 정하는 경우에는 그 연수로 한다.)이 지난 건축물을 대통령령이 정하는 건축물 중 하나로 규정하고 있으므로, 구 도시정비법 제2호 제3호 다목 소정의 ‘노후·불량 건축물’에 해당되기 위해서는 ‘도시미관의 저해, 건축물의 기능적 결함, 부실시공 또는 노후화로 인한 구조적 결함 등으로 인하여 철거가 불가피한 건축물’에 해당됨을 전제로 ‘대통령이 정하는 건축물’에 포함되어야 하는 것으로 해석함이 상당하다.

따라서 도시미관의 저해, 건축물의 기능적 결함, 부실시공 또는 노후화로 인한 구조적 결함 등이 철거가 불가피한 건축물에 대한 예시에 해당하고 철거가 불가피한 건축물인지 여부는 전문가가 판단할 사항이라고 하더라도, 현장조사 등을 통하여 개개 건축물이 철거가 불가피한 건축물인지에 대한 검토와 판단이 선행된 이후 구 도시정비법 시행령 제2조 제2항 제1호 등이 정하는 요건이 충족되었는지를 검토하여 노후·불량건축물에 해당하는지를 판단하여야 할 것이다.

따라서 이에 다른 전제에 선 피고의 이 부분 주장은 이유 없다.

나) 각 단계별로 노후·불량 건축물 여부를 판단하였다는 주장 부분

현장조사 등을 통하여 개개 건축물이 철거가 불가피한 건축물인지에 대한 검토와 판단이 선행된 이후 구 도시정비법 시행령 제2조 제2항 제1호 등이 정하는 요건이 충족되었는지를 검토하여 노후·불량건축물에 해당하는지를 판단하여야 한다는 점은 앞서 인정한 바와 같으므로, 먼저 피고가 이 사건 처분에 앞서 도시미관의 저해 등으로 인하여 철거가 불가피한 건축물인지 여부를 조사 등을 통하여 판단하였는지에 관하여 살피건대 을 제1호증, 을 제5, 6호증의 각 기재만으로는 이를 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 없다. 따라서 피고의 이 부분 주장은 나아가 판단할 필요 없이 이유 없다.

다) 노후·불량 건축물 여부의 판단은 피고의 재량이라는 주장 부분

구 도시정비법 제2조 제3호 다목은 도시미관의 저해, 건축물의 기능적 결함, 부실시공 또는 노후화로 인한 구조적 결함 등으로 인하여 철거가 불가피한 건축물로서 대통령령이 정하는 건축물을 노후·불량건축물 중 하나로 규정하고 있으면서도, 도시미관의 저해, 건축물의 기능적 결함, 부실시공 또는 노후화로 인한 구조적 결함 등으로 인하여 철거가 불가피한 건축물인지 여부에 관한 판단 기준이나 그와 관련된 조사방법에 관하여는 공동주택의 경우에는 구 도시정비법 제12조 4항에서 안전진단기준이 마련되어 있는 것과는 달리 별도의 규정을 두고 있지 않다.

따라서 노후·불량 여부에 관한 판단은 어느 정도는 피고의 재량이라고 해석될 여지도 있다 할 것이나, 이 사건의 경우와 같이 수용이라는 강제적인 절차를 예정하고 이루어지는 주거환경개선사업의 경우에는 그 의사에 반하여 자신의 토지 또는 건축물을 수용당하는 토지 등 소유자들의 이해관계가 합리적으로 조정되어야 할 뿐만 아니라 자원의 적절할 활용이라는 점도 고려되어야 할 것이므로, 도시정비구역지정권자는 그 재량권의 행사에 있어서 적어도 도시정비구역으로 지정될 예정인 지역에 있는 건축물이 노후·불량건축물인지 여부에 관하여는 일반인의 통념상 수긍할만한 정도의 별도의 조사과정을 거쳐 판단하여야 한다는 최소한의 제한이 있다고 봄이 상당하다 할 것이고 그에 관한 안전진단기준이나 조사방법이 마련되어 있지 않다 하여 아무런 제한 없이 피고 임의로 판단할 수 있는 것은 아니라 할 것인데, 피고가 제출한 증거만으로는 피고가 그와 관련한 조사 등을 하였다고 인정하기에 부족하다는 점은 앞서 본 바와 같고, 그렇다면 피고는 재량권을 일탈·남용하였다 할 것이므로 결국 피고의 이 부분 주장 또한 이유 없다.

나. 피고보조참가인의 주장 및 판단

1) 피고보조참가인의 주장

피고가 노후·불량 건축물로 판단한 대부분의 건축물은 준공일을 기준으로 20년이 경과한 연와조 시멘트 벽돌조인 주택으로, 국세청 건물기준시가 산정방법에 따른 연와조 시멘트 벽돌조 주택의 신축가격을 산출하여 보면 준공일을 기준으로 40년까지(향후 20년) 사용하기 위한 보수·보강비용이 철거 후 신축하는 비용보다 커 결과적으로는 노후·불량건축물에 해당하게 된다.

2) 판단

구 도시정비법 제2조 제3호 나목은 ‘다음의 요건에 해당하는 건축물로서 대통령령이 정하는 건축물’을 노후·불량건축물 중 하나로 규정하면서 그 요건으로 ‘(1) 주변 토지의 이용상황 등에 비추어 주거환경이 불량한 곳에 소재할 것, (2) 건축물을 철거하고 새로운 건축물을 건설하는 경우 그에 소요되는 비용에 비하여 효용의 현저한 증가가 예상될 것’이라고 규정하고 있고, 이에 따라 구 도시정비법 시행령 제2조 제1항 제3호는 ‘당해 건축물을 준공일 기준으로 40년까지 사용하기 위하여 보수·보강하는데 드는 비용이 철거 후 새로운 건축물을 건설하는데 드는 비용보다 클 것으로 예상되는 건축물’을 대통령이 정하는 건축물 중 하나로 규정하고 있으나, 피고보조참가인이 주장하는 사정만으로는 피고가 노후·불량 건축물로 판단한 대부분의 건축물이 준공일을 기준으로 하여 40년까지 사용하기 위한 보수·보강비용이 철거 후 신축하는 비용보다 크다고 보기는 어렵고 달리 이를 인정할 증거가 없으므로, 피고보조참가인의 위 주장은 이유 없다.

3. 결론

그렇다면 제1심 판결은 정당하고, 피고의 항소는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 신귀섭(재판장) 이태영 오영표

(출처: 대전고등법원 2010. 7. 8. 선고 2010누519 판결 [주택재건축사업정비구역지정처분취소] > 종합법률정보 판례)